Экспертно-аналитические мероприятия за 2011г.
ИНФОРМАЦИОННЫЙ ОТЧЕТ
о результатах аналитического обследования по вопросу соблюдения законодательства и муниципальных правовых актов в части противодействия конфликту интересов при исполнении муниципальными служащими и должностными лицами муниципальных организаций своих должностных обязанностей (по результатам контрольных мероприятий)
Настоящий отчет подготовлен во исполнение статьи 16 Положения о контрольно-счетной палате города Твери.
Аналитическое обследование осуществлялось в соответствии с планом работы КСП на 2011 год, утвержденным решением Тверской городской Думы от 27.01.2011 № 5 (п.п. 2.2.5. п.2.2. раздела 2).
Предметом обследования являлось исполнение норм законодательства и муниципальных правовых актов, направленных на противодействие возникновению конфликта интересов и его урегулирование, муниципальными служащими и должностными лицами муниципальных предприятий и учреждений города Твери при исполнении ими своих должностных обязанностей в органах местного самоуправления и соответствующих муниципальных организациях.
В ходе аналитического обследования установлено:
I. При исполнении своих должностных обязанностей муниципальным служащим может складываться ситуация, при которой прямая или косвенная личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью такого служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда последним. Такую ситуацию законодательство определяет как конфликт интересов.
Под конфликтом интересов на муниципальной службе понимается ситуация, при которой прямая или косвенная личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью такого служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда последним (ч. 1 ст. 14.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»).
Обязанность по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе возлагается как на самого муниципального служащего, так и на представителя нанимателя (работодателя).
Муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Представитель нанимателя со своей стороны обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если ему стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
Для урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления образуются комиссии по урегулированию конфликта интересов (далее – комиссии). Основной задачей комиссий является содействие органам местного самоуправления:
- в обеспечении соблюдения муниципальными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции", другими федеральными законами;
- в осуществлении в органе местного самоуправления мер по предупреждению коррупции.
В органах местного самоуправления города Твери такие комиссии созданы, однако практика реальной работы не выработана. В таких условиях институт конфликта интересов на муниципальной службе города Твери в настоящее время является более теоретической конструкцией, нежели реально действующим антикоррупционным механизмом.
II. Субъектный состав участников понятий «конфликт интересов» и «коррупция» в законодательстве ограничивается только государственными и муниципальными служащими, в то время как должностные лица муниципальных предприятий и учреждений, имеющие большую вероятность вовлечения в конфликтную ситуацию, из сферы регулирования выпадают.
По мнению КСП, необходимо устранение подобных пробелов в законодательстве как на федеральном и региональном уровнях, так и путем издания муниципальных правовых актов, поскольку проявления такого негативного явления, как коррупция, не обошли стороной и сферы деятельности муниципальных унитарных предприятий (далее – МУП) и муниципальных учреждений.
Муниципальное имущество представляет собой значительную ценность, и его использование не обходится без нарушений действующего законодательства, а также без проявлений злоупотреблений со стороны собственника такого имущества и со стороны самого балансодержателя.
Сотрудники муниципальных предприятий нередко злоупотребляют своими служебными полномочиями. Основными выявляемыми нарушениями являются незаконное использование собственности, мошеннические действия и превышение служебных полномочий со стороны должностных лиц муниципальных предприятий.
Нарушения на муниципальных предприятиях города Твери стали возможными в результате отсутствия должного контроля со стороны администрации, осуществляющей от имени города Твери права собственника имущества унитарных предприятий.
Контроль за деятельностью муниципальных предприятий является формальным, использование имущества унитарного предприятия со стороны представителя собственника надлежащим образом не осуществляется.
Меры к оспариванию сделок, совершенных муниципальными предприятиями с нарушением законодательства, а также по привлечению к ответственности виновных в таких нарушениях руководителей предприятий и взысканию в бюджет недополученных средств не принимаются.
Проверки КСП в 2009-2010 годах ряда муниципальных организаций города Твери показали высокую степень аффилированности поставщиков и подрядчиков по отношению к руководству данных организаций, факты совмещения обязанностей руководителя МУП и руководителя коммерческой организации с аналогичным профилем деятельности. Были выявлены нарушения требований Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" в части запретов совмещения других должностей или учредительства в иных коммерческих организациях, использование своих полномочий вопреки законным интересам предприятий, в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц, неэффективное использование муниципального имущества.
В то же время имело место бездействие со стороны администрации города Твери и соответствующих департаментов, что указывает на наличие конфликта интересов у муниципальных служащих и ряда должностных лиц муниципальных организаций города Твери при исполнении своих должностных обязанностей.
Подобные факты являются недопустимыми и содержат в себе коррупционные проявления, подрывают доверие не только к такому предприятию, но и к самому муниципальному образованию, негативно сказываются на деловой репутации органов местного самоуправления и их должностных лиц.
III. Одним из наиболее распространенных проявлений конфликта интересов являются нарушения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Нередки случаи аффилированности между представителями муниципального заказчика и лицами, подавшими заявку на участие в торгах.
Распространенный характер носит негативная практика изменения условий заключенных муниципальных контрактов вопреки положениям ст. 8 Федерального закона № 94-ФЗ.
Знчительные вопросы возникают при определении потребности в товарах, работах, услугах для муниципальных нужд.
Анализ практики муниципальных закупок, проведенный КСП по итогам оперативных проверок, позволил систематизировать основные нарушения Федерального закона № 94-ФЗ:
- закупка у единственного поставщика со ссылкой на создавшуюся чрезвычайную ситуацию без достаточных оснований;
- отсутствие обоснования начальной цены;
- не предъявление муниципальным заказчиком требований к подрядчикам об оплате штрафных санкций, в случаях предусмотренных муниципальным контрактом;
- отсутствие механизма формирования потребности в закупках продукции для муниципальных нужд;
- не включение в контракт существенных условий, связанных с эксплуатацией закупаемой продукцией (например, о порядке поставки запасных частей и материалов при оказании услуг по техническому обслуживанию и текущему ремонту техники).
В частности,
1. При проверке формирования муниципальных закупок по ремонту дорожной сети в 2008-2010 гг.:
- протокол заседания аукционной комиссии по выбору победителя был подписан не всеми членами аукционной комиссии (нарушение п. 7 ст. 37 Федерального закона № 94-ФЗ);
- не была соблюдена процедура размещения муниципального заказа - вместо открытого аукциона был проведен открытый конкурс (нарушение п. 4 ст. 10 Федерального закона № 94-ФЗ).
2. Закупка офтальмологического оборудования в МУЗ «Городская клиническая больница № 7»:
- документацией об аукционе были установлены жесткие требования к техническим характеристикам закупаемого медицинского оборудования (нарушение п. 3.1. ст. 34 Федерального закона № 94-ФЗ), что могло ограничить количество участников размещения заказа и несоответствие аукциона целям его проведения;
- при размещении заказа у субъектов малого предпринимательства был установлен размер обеспечения заявки на участие в аукционе (5 %), превышающий максимально допустимый (2 %) (нарушение п. 5. ст. 32 Федерального закона № 94-ФЗ);
- начальная (максимальная) цена контракта была сформирована исходя из имеющихся финансовых возможностей заказчика без учета рынка цен;
- условиями контракта не был определен порядок проведения процедуры по пуску-наладке поставляемого товара, а также в случае возникновения форс-мажора не была установлена мера ответственности поставщика (нарушение п.п. 1, 5 ст. 34 Федерального закона № 94-ФЗ).
3. По результатам анализа муниципальных контрактов на обслуживание медтехники:
- предметом муниципальных контрактов, заключенных между учреждениями здравоохранения и подрядными организациями по результатам процедур, являлось только техническое обслуживание медицинской техники без каких-либо указаний на количество, цену и наименование запасных частей и материалов.
Вместе с тем, в первом полугодии 2011 года имел место случай, когда в рамках технического обслуживания медицинского оборудования закупались запасные части по свободным ценам поставщиков.
IV. В ходе аналитического обследования были проанализированы материалы контрольных мероприятий, проведенных в период 2008-2010 годов:
1. По результатам проведенной в IV квартале 2008 года проверки МУП «Тверьстройзаказчик» по теме «Использование бюджетных средств, выделенных на расселение граждан, подготовку проектной документации на реконструкцию жилого дома по адресу: г. Тверь, ул. Вольного Новгорода, дом 19; а также затрат на строительство нового дома» были установлены следующие нарушения:
- при строительстве нового дома по вышеуказанному адресу МУП «Тверьстройзаказчик» были созданы косвенно выгодные условия (расселение жителей, разработка проектной документации за счет средств бюджета города), позволившие уменьшить практически в 2 раза рыночную стоимость строящегося жилья;
- средняя стоимость построенного МУП «Тверьстройзаказчик» жилья также была значительно ниже средней, действовавшей на рынке жилья в городе Твери в соответствующий период. Снижение цены достигалось путем искусственного занижения объема доходов и чистой прибыли предприятия (практически в два раза). Прибыль от вышеуказанной деятельности в полном объеме в доход данного предприятия не поступала, что, соответственно, повлекло за собой уменьшение отчислений части прибыли собственнику, зачисляемой в бюджет города. Таким образом, экономический эффект от продажи жилья по заниженной стоимости собственник не получил. В то же время, очевидно, что выгода получена третьими лицами, что так же может рассматриваться как проявление коррупции при совершении сделок по привлечению дольщиков и продаже жилья(в ходе проверки установлено, что отдельными участниками долевого строительства приобретены помещения (до 10 жилых помещений в доме), вероятнее всего, с целью последующей перепродажи). Собственниками некоторых помещений явились и близкие родственники директора МУП «Тверьстройзаказчик»;
- функции по контролю за деятельностью унитарного предприятия органом, осуществляющим полномочия собственника, - департаментом управления имуществом и земельными ресурсами надлежащим образом не были реализованы.
Подобные факты свидетельствуют о грубом нарушении прежним руководством МУП «Тверьстройзаказчик» и должностными лицами муниципальных органов управления своих должностных обязанностей, а их действия содержали в себе коррупционные проявления.
2. Проверка финансово-хозяйственной деятельности МУП «Дороги Твери» за 2008 - 2009 годыбыла проведена контрольно-счетной палатой Тверской городской Думы в I квартале 2010 года.
На момент проверки предприятие находилось в состоянии банкротства. В результате проверки и анализа финансового состояния МУП «Дороги Твери» были выявлены неэффективные, юридически и экономически необоснованные действия по руководству хозяйственной деятельностью предприятия, приведшие предприятие к критическому состоянию:
- использование «серых» схем работы с поставщиками-однодневками, необоснованное завышение расходов, учитываемых в целях определения налоговой базы при исчислении налога на прибыль;
- распоряжение имуществом без согласия собственника;
- реализация услуг ниже экономически обоснованной цены и наличие фактов необоснованного применения различных тарифов на одинаковые услуги, оказываемые МУП «Дороги Твери»;
- несоблюдение целевого использования субсидии;
- совершение сделок, устанавливающих экономически невыгодные условия для предприятия и не отвечающих интересам предприятия;
- незаконное заключение договоров технического надзора;
- установлены факты аренды транспортного средства без экипажа у сотрудников предприятия;
- необоснованные выплаты материальной помощи и премий.
3. В IV квартале 2010 год была проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности МУП «Зеленстрой» за 2008-2010 годы. В ходе проверки выявлены различные нарушения и недостатки как в финансовой, так и в хозяйственной деятельности предприятия в имуществом, при заключении гражданско-правовых договоров, в сфере трудовых отношений:
- заключение договоров на выполнение работ и оказание услугс рядом поставщиков - подрядчиков, оказывающих работы и услуги для МУП «Зеленстрой» в проверяемый период, являющимися аффилированнымилицамипо отношению к руководителям Предприятия, по заведомо завышенным ценам, что могло послужить основанием для признания руководителей Предприятия заинтересованными в совершении сделок с указанными организациями;
- совершение сделок с нарушением требований ст. 22 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (неуведомление собственника имущества муниципального унитарного предприятия, и, соответственно, отсутствие согласия собственника на совершения сделок);
- отсутствие должного контроля за деятельностью муниципального предприятия, использованием имущества унитарного предприятия со стороны представителя собственника. Меры к оспариванию сделок, привлечению к ответственности руководства предприятия и взысканию в бюджет недополученных средств не принимались;
- необоснованные выплаты материальной помощи и премий.
4. По поручению Тверской городской Думы от 28 октября 2010 года контрольно-счетная палата провела анализ финансово-хозяйственной деятельности МУП «Ремонтно-эксплуатационное предприятие № 17» (далее – МУП «РЭП № 17»). В ходе обследования было выявлено следующее:
- нарушение требований ст. 21 Федерального закона от 11.10.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в части запретов для руководителя совмещения других должностей или учредительства в иных коммерческих организациях. Директор МУП «РЭП № 17» одновременно являлся руководителем коммерческих организаций ООО «ЖЭУ № 28» и ООО «Ремонтно-эксплуатационное предприятие № 17»;
- в целях устранения нарушений в адрес директора неоднократно направлялись предписания, которые исполнены не были, иных мер со стороны учредителя не принималось. Несмотря на нарушение установленных требований, Учредителем предприятия (департаментом управления имуществом и земельными ресурсами) неоднократно продлевался договор с директором МУП «РЭП № 17». МУП «РЭП № 17» обанктротился.
Таким образом, неоднократное грубое нарушение установленных федеральным законодательством ограничений не повлекло каких-либо мер к руководителю МУП «РЭП № 17» со стороны Учредителя муниципального предприятия.
5. При проведении проверки некоммерческих организаций, созданных в рамках реализации органами местного самоуправления полномочий по содействию развитию малого предпринимательства на территории города Твери, - Тверского городского фонда поддержки малого предпринимательства и действующего в составе этого фонда бизнес-инкубатора, было выявлено, что в течение ряда лет директором Тверского городского фонда поддержки малого предпринимательства являлся муниципальный служащий, одновременно занимавший должность заместителя начальника Департамента экономики, инвестиций и промышленной политики администрации города Твери.
По роду своих обязанностей в качестве заместителя руководителя Департамента, данный муниципальный служащий осуществлял функции управления и контроля в сфере осуществления поддержки развития малого предпринимательства. По результатам проверки в администрацию города Твери было направлено представление об устранении выявленного противоречия и нарушений законодательства в деятельности фонда.
Проверки муниципальных унитарных предприятий, проведенные контрольно-счетной палатой в 2008-2010 годах выявили высокую степень злоупотребления руководящими лицами МУПов своими должностными обязанностями, игнорирование требований законодательства, использование своих полномочий вопреки законным интересам предприятий, в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц, неэффективное использование муниципального имущества.
Указанные выше нарушения стали возможными в результате отсутствия должного контроля со стороны учредителей данных предприятий. Подобные факты являются недопустимыми и содержат в себе коррупционные проявления, подрывают доверие не только к такому предприятию, но и к самому муниципальному образованию. Следовательно, помимо ведения борьбы с коррупционными проявлениями, важно проводить работу по выявлению, пресечению, анализу этого негативного явления, усилить контроль за соблюдением требований законодательства должностными лицами муниципальных предприятий и органов местного самоуправления.
Предложения.
Органам местного самоуправления города Твери:
1. Активизировать и упорядочить деятельность комиссий по урегулированию конфликта интересов, используя опыт, накопленный в ряде других муниципальных образований, в частности по планированию деятельности комиссий, доступности информации о результатах работы комиссий.
2. Обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы всех проектов нормативно-правовых актов, а также основных действующих нормативно-правовых актов.
3. Нормативно закрепить и использовать дополнительные организационные способы разрешения конфликтов, предложенные контрольно-счетной палатой города Твери.
4. Обеспечить регулярное проведение разъяснительной работы с муниципальными служащими города Твери о необходимости соблюдения требований законодательства в части предотвращения и урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе, полноценного и своевременного исполнения муниципальными служащими возложенных на них обязанностей по уведомлению руководителя о конфликте интересов.
5. Нормативно закрепить перечень ситуаций, при возникновении которых у муниципального служащего наступает обязанность письменного уведомления о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения.
Администрации города Твери рекомендовать:
1. Установить для должностных лиц муниципальных предприятий и учреждений ограничения и запреты, аналогичные ограничениям, запретам, определенным для муниципальных служащих.
2. Установить персональную ответственность должностных лиц муниципальных предприятий и учреждений за нарушение порядка предотвращения и урегулирования конфликта интересов, с применением адекватных мер дисциплинарной ответственности, включая увольнение виновных сотрудников с занимаемых должностей в муниципальных органах.
3. Создать систему отбора должностных лиц для муниципальных предприятий, включающую в себя: обучение, проверку претендентов на должности в муниципальных предприятиях, проведение сертифицированного тестирования по выявлению склонностей сотрудников, руководителей муниципальных предприятий к коррупции.
4. Нормативно закрепить мероприятия по оспариванию сделок, совершенных муниципальными предприятиями с нарушением законодательства, а также по привлечению к ответственности виновных в таких нарушениях руководителей и должностных лиц муниципальных предприятий и взысканию в бюджет недополученных средств.
5. Усилить контроль за соблюдением требований законодательства, в части предотвращения конфликта интересов, должностными лицами муниципальных предприятий и органов местного самоуправления, за использованием по назначению и за сохранностью принадлежащего предприятиям имущества в соответствии со статьей 295 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 11 части 1 статьи 20 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и договорами о закреплении муниципального имущества за муниципальным унитарным предприятием.
6. Осуществлять согласование сделок в соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 20 и с пунктом 3 статьи 23 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» путем издания муниципального правового акта администрации города Твери.
7. Провести в 2012 году мониторинг исполнения руководителями муниципальных унитарных предприятий обязанностей по согласованию с собственником имущества сделок в соответствии с требованиями законодательства.
